۲۸ میلیون ایرانی زیرخط فقر
نظام سیاستگذاری عمومی ایران علی‌رغم کسب موفقیتی قابل‌تحسین در تحقق شاخص‌هایی نظیر افزایش باسوادی، کاهش نر خ مرگ‌ومیر کودکان و مادران حین بارداری، افزایش امید به زندگی و… موفقیت لازم را در تحقق اهداف اساسی کشور مبنی‌بر ایجاد رفاه اجتماعی و فقرزدایی به دست نیاورده است. مقایسه شاخص‌هایی نظیر نابرابری درآمدی(ضریب جینی)، جمعیت زیرخط فقر، مصرف کالاهای اساسی، فقر مسکن، فقر سلامت بهداشت، جمعیت تحت پوشش بیمه اجتماعی، افراد مشمول مزایای بیمه بیکاری، شکاف بین حداقل دستمزد و حداقل معیشت و… گواه این امر هستند. ازجمله اینکه در بخش مصرف کالاهای اساسی، مصرف اغلب کالاهای اساسی کاهش چشمگیری داشته است. برای مثال در سال جاری مرکز آمار ایران بررسی‌هایی که درخصوص سرانه مصرف ۹ کالای اساسی شامل گندم، برنج، گوشت دام، گوشت پرندگان، ماهی و میگو، شیر و محصولات لبنی، روغن‌ها و چربی‌ها و قند، شکر و چای داشته که این بررسی تصویر واقعی‌تری از سفره ایرانی‌ها طی دوره ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۹ ارائه داده است. نتایج این داده‌ها بسیار قابل‌تأمل و نگران‌کننده است، به‌طوری‌که طی دوره دولت روحانی، سرانه مصرف گوشت طیور به‌ازای هر نفر ۲ کیلوگرم، شیر و محصولات لبنی ۹ کیلوگرم، روغن و چربی‌ها ۳ کیلوگرم، قندوشکر ۶ کیلوگرم، برنج ۵ کیلوگرم، گندم ۴ کیلوگرم و گوشت قرمز ۴ کیلوگرم کاهش‌یافته و ماهی و میگو نیز تقریبا درحال حذف کامل از سفره‌هاست.
ضریب جینی دیگر شاخصی است که عدد آن در سال‌های اخیر عدد ۰.۴ را رد کرده که این میزان، بالاتر از متوسط جهانی است و در وضعیت مطلوبی قرار ندارد. علاوه‌بر این، درحال حاضر حدود ۶۰ درصد شاغلان کشور فاقد پوشش بیمه اجتماعی بوده و مشاغل غیررسمی دارند و بیش از ۴۷ درصد از خانوارهای کشور، فاقد حتی یک عضو بیمه‌شده هستند که ۶۸ درصد از این خانوارها در پنج دهک پایین درآمدی جامعه قرار دارند. کمتر از ۳۰ درصد شاغلان، مشمول مزایای بیمه بیکاری می‌شوند و میزان حمایت‌ها از افراد تحت‌پوشش نهادهای حمایتی، ناکافی و بسیار کمتر از استانداردهای جهانی(کمتر از ۴۰ درصد خط فقر مطلق و ۲۰ درصد حداقل دستمزد) است.
آمار تأمل‌برانگیز دیگر، تعداد قابل‌توجه جمعیت زیرخط فقر است. براساس گزارش «الزامات و ضرورت‌های کارآمدی نظام رفاه و تامین اجتماعی» که توسط دفتر مطالعات رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تهیه‌شده، نرخ فقر یا همان نسبت جمعیت زیرخط فقر به‌کل جمعیت کشور از حدود ۲۰ درصد در سال ۱۳۸۵ به ۲۴ درصد تا سال ۱۳۹۲ و به ۳۳ درصد تا سال ۱۳۹۸ رسیده است. طبق این گزارش در سال ۱۳۸۵ کل جمعیت زیرخط فقر مطلق ۱۴ میلیون نفر بوده‌اند که حالا در سال ۱۳۹۸ به بیش از ۲۷ میلیون و ۶۰۰ هزار نفر رسیده است. به عبارتی درحالی که طی سال‌های ۱۳۸۵ تا ۱۳۹۸ جمعیت کشور با رشد ۱.۲ برابری از ۷۰ میلیون و ۵۰۰ هزار نفر به ۸۴ میلیون نفر رسیده اما طی این مدت جمعیت زیرخط فقر کشور با رشد ۲ برابری از ۱۴ به ۲۸ میلیون نفر رسیده است.
عاملان تله فقر و محرومیت
گروهی از صاحب‌نظران معتقدند عدم تعادل‌ها و مسیرهای سیاستی نادرست در اقتصاد منجر به ایجاد و تعمیق فقر طی سال‌های اخیر در کشور شده و بنابراین برای عبور از فقر باید به مولفه‌هایی ازجمله نرخ رشد و نرخ تورم توجه ویژه‌تری نشان داد؛ چراکه این دو شاخص کلان اقتصادی به‌طور مستقیم فقر را متأثر می‌کنند؛ اما گروهی دیگر معتقدند ایجاد و تعمیق فقر در کشور محصول دو عامل اصلی است. اولی شرایط اقتصاد کلان و دومی ناکارآمدی نظام رفاه اجتماعی کشور است. عوامل کلانی نظیر کاهش شدید درآمد سرانه طی دهه‌های گذشته، افزایش قابل‌توجه نرخ تورم و افزایش نرخ بیکاری به‌شدت بر وضعیت رفاهی اقشار جامعه موثر بوده‌اند. از سوی دیگر، عدم تجمیع منابع مالی پراکنده‌ای که توسط سازمان‌های متعدد برای ارائه خدمات حمایتی صرف می‌شوند و نبود هماهنگی لازم بین این اجزای سیاستی، منجر به بروز خطای طرد(عدم پذیرش نیازمندترین اقشار جامعه تحت پوشش خدمات حمایتی) و خطای شمول(پوشش اقشار غیرنیازمند در ذیل خدمات حمایتی) شده است. همچنین با بررسی قانون بودجه سنواتی می‌توان گفت، اعتبارات تخصیص‌یافته کشور در قالب اجرای برنامه‌های فقرزدایی نیز قادر به کاهش فقر نبوده است.
رشد اقتصادی به تعبیر ساده عبارت است از افزایش تولید یک کشور در یک سال خاص در مقایسه با مقدار آن در سال پایه. در سطح کلان، افزایش تولید ناخالص ملی(GNP) یا تولید ناخالص داخلی(GDP) در سال موردبحث، به نسبت مقدار آن در یک سال پایه، رشد اقتصادی محسوب می‌شود. میانگین رشد اقتصادی از سال ۱۳۸۰ کمتر از ۲.۵ درصد بوده است که بسیار پایین‌تر از متوسط رشد اقتصادی کشورهای درحال توسعه است. همچنین رشد اقتصادی روند نزولی نیز داشته است به‌نحوی‌که از میانگین ۵.۷ درصد در سال‌های ۱۳۸۰ تا ۱۳۸۶ به حدود ۶دهم درصد در سال‌های ۱۳۸۷-۱۳۹۸ کاهش‌یافته و مجموع رشد اقتصادی دهه ۱۳۹۰ نیز صفر است. تشکیل سرمایه ثابت یکی از نشانگرهای مهم وضعیت اقتصادی، موجودی سرمایه است که شاخصی برای پیش‌بینی عملکرد بالقوه در اقتصاد است و مبنایی برای اندازه‌گیری ثروت ملی و درک عوامل موثر بر رشد اقتصادی، مانند پیشرفت بهره‌وری، پیشرفت فنی و کارایی ارائه می‌دهد.
باوجود ضعف در تشکیل سرمایه ثابت، علاوه‌بر اینکه از کانال کاهش رشد اقتصادی رفاه اجتماعی کاهش می‌یابد، از طریق کاهش ظرفیت‌های بلندمدت تولید نیز چشم‌انداز رفاه را نیز با دشواری مواجه می‌کند. مقایسه نرخ تشکیل سرمایه در ایران با کشورهای جهان نیز نرخ پایین‌تر ایران ازجمله با متوسط جهانی و کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا را نشان می‌دهد. برای مثال درحالی که طی سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۹ میانگین تشکیل سرمایه ثابت در جهان ۲.۵ درصد بوده است، این میزان در ایران ۱.۹ درصد است. همچنین میانگین تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در جهان طی سال‌های ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۹ حدود ۲.۴ درصد و برای ایران این میزان ۱.۶ درصد است. لازم به ذکر است طی سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۹ میانگین رشد سالانه تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در کشورهای با درآمد بالا ۶.۷ درصد و در خاورمیانه و شمال آفریقا این میزان ۵ درصد بوده است. پیشی گرفتن استهلاک سرمایه از تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ نیز اتفاق عجیبی است که در کمتر جایی از جهان می‌توان آن را سراغ گرفت.
اشتغال در سیاستگذاری رفاهی، حائز اهمیت اساسی است و نمی‌توان در تحقق رفاه اجتماعی موفق شد مگر آنکه بتوان جمعیت نیازمند را از طریق سیاست‌های فعال به سمت اشتغال و درنتیجه کاهش وابستگی به بودجه‌های دولتی سوق داد. در عمده سال‌های اخیر نرخ بیکاری بالاتر از ۱۰ درصد بوده است. این درحالی است که نرخ مشارکت نیز همواره حدود ۴۰ درصد یا کمتر بوده است؛ به‌عبارت‌دیگر بخش مهمی از جمعیت در سن کار کشور از نظر اقتصادی غیرفعال یا بیکار هستند که به معنای وابستگی بخش مهمی از اجتماع به‌نظام حمایتی برای امرارمعاش باید تفسیر شود. ذکر این نکته هم ضروری است که یکی از دلایل اصلی نرخ پایین مشارکت به علت ناامیدی جمعیت فعال از یافتن شغل یا دست‌کم شغل باکیفیت در بازار کار به‌واسطه نهادینه شدن نرخ‌های بیکاری بالا و سهم بالای اشتغال موقت یا غیررسمی است.
آمارهای جهانی نشان می‌دهد طی سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۹ درحالی که میانگین نرخ بیکاری در ایران ۱۱.۶ درصد بوده که این میزان در سطح جهان۵.۷ درصد، در کشورهای با درآمد پایین ۴.۲ درصد، در خاورمیانه و شمال آفریقا ۱۰.۶ درصد و کشورهای با درآمد پایین و متوسط هم این میزان ۵ درصد بوده است.
تورم و افزایش فزاینده قیمت‌ها طی چندین دهه در کنار عدم تحقق رشد اقتصادی مطلوب، موجب کاهش قدرت خرید در گروه‌ها و اقشار ضعیف و کم‌درآمد جامعه شده است. این موضوع موجبات افزایش فاصله دهک‌های درآمدی، مردم خصوصا ناکارآمدی نظام پرداخت بیمه‌ای و افزایش افراد زیرخط فقر را فراهم و به‌طبع موجب افزایش آسیب‌های اجتماعی شده است. علی‌رغم اینکه سیاست‌های حمایتی سعی در کاهش فشار به اقشار کم‌بضاعت جامعه دارد اما جهش‌های قیمت کالا و خدمات، مانع اثرگذاری سیاست‌های رفاهی به‌مرور زمان می‌شود. از این نظر، این بی‌ثباتی در اقتصاد کشور تاکنون چالش مهمی برای سیاستگذاری رفاهی در کشور بوده است. به‌خصوص در مقایسه با میانگین‌های بین‌المللی بالا بودن نرخ تورم در ایران بسیار محسوس است. به‌نحوی‌که میانگین نرخ تورم در ایران طی ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۹ حدود ۱۸ درصد و میانگین جهانی ۴.۳ درصد بوده است. طی همین دوره نرخ تورم در کشورهای با درآمد بالاتر از متوسط ۴.۳ درصد، در کشورهای با درآمد پایین و متوسط۴.۸ درصد، در کشورهای با درآمد پایین نیز ۴.۸ درصد و در خاورمیانه و شمال آفریقا نیز ۱.۳ درصد بوده است.
۳۷۷ هزار خانوار ثروتمند عضو کمیته امداد و بهزیستی‌اند
شرایط اقتصاد کلان بیشترین تاثیر را در تعمیق فقر دارد. در سمت دیگر سیاست‌های اقتصادی و رفاهی دولت هم می‌تواند منجر به کاهش درد فقر و تعداد فقرا شود، البته این سیاست‌ها اگر راه اشتباهی را در پیش بگیرند، خود در تعمیق فقر موثر هستند. براین اساس اگرچه شرایط کلان اقتصادی (که خود ریشه در برخی ناکارآمدی‌ها ازجمله وجود تعارضات منافع گسترده در نظام اداری کشور دارد) نقش مهمی در وضعیت فعلی رفاه اجتماعی دارد، از جنبه‌های مختلف می‌توان نشان داد که نظام حمایتی کشور با ناکارآمدی‌های گسترده مواجه است. نتیجه این ناکارآمدی‌ها آن بوده که این نظام حمایتی نتوانسته از ظرفیت‌های موجود به نحو بهینه استفاده کرده و علی‌رغم صرف منابع نسبتا قابل‌توجه نتیجه مورد انتظار حاصل نشده است. برخی نمودهای این ناکارآمدی به شرح ذیل است: ۱- همپوشانی و تداخل وظایف درزمینه حمایت اجتماعی، ۲- عدم امکان رصد بودجه حوزه رفاه اجتماعی، ۳- عدم تعهد بودجه به کاهش فقر، ۴- ناکارآمدی نظام توزیع یارانه‌ها و ۵- نهادینه شدن یارانه به‌جای کارانه در نظام حمایتی. در ادامه به هرکدام از این موارد به‌صورت مختصر پرداخته می‌شود.
همپوشانی و تداخل وظایف درزمینه حمایت اجتماعی کارآمدی یا ناکارآمدی یک نظام تامین اجتماعی در چندسطح قابل‌تصور است: ۱- شناسایی و تشخیص جامعه هدف، ۲- تصمیم‌گیری برای سیاست‌های رفاهی مناسب و بودجه‌ریزی کارآمد، ۳- سازمان‌دهی و اجرا و ۴- ارزیابی.
در این زمینه، تداخل و همپوشانی وظایف بازیگران سیاستی نظام رفاه اجتماعی به‌صورت جدی مشهود بوده و موانعی را برای اجرای کارآمد برنامه‌های رفاهی ایجاد کرده است. این موضوع به‌کرات در پژوهش‌های مختلف نیز موردتوجه قرارگرفته و نبود هماهنگی بین سازمانی در مراحل مختلف سیاستگذاری، به‌عنوان یکی از عوامل مهم عدم تحقق رفاه اجتماعی و کاهش فقر در نظر گرفته شده و نیازمند توجه و اقدام ویژه است.
نمونه قابل‌تامل از ناکارآمدی شناسایی و تشخیص جامعه هدف کمک‌های رفاهی و حمایتی، تعداد بالای خانوارهای کم‌درآمد خارج از سیستم حمایتی و تعداد قابل‌توجه خانوارهای پردرآمد عضو نهادهای حمایتی ازجمله کمیته امداد و بهزیستی است. بر این اساس حمایت‌های اجتماعی دولتی مستلزم برخورداری از شناسایی دقیق از جامعه هدف است تا ضمن شمول فقیرترین اقشار جامعه در نظام حمایتی و رصد روزآمد نابرابری‌های اجتماعی، از ورود افراد فاقد صلاحیت در نظام حمایتی ممانعت به عمل آید اما در این زمینه شاهد مشکل عمده‌ای در شناسایی فقیرترین اقشار جامعه هستیم.
نمودارها کاملا گویای آن هستند که درصد قابل‌توجهی از اقشار سه‌دهک پایین درآمدی جامعه، تحت‌پوشش نهادهای حمایتی قرار ندارند، به‌طوری‌که براساس داده‌های پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان طی سال ۱۳۹۸ (گزارش آن اخیرا منتشرشده) حدود یک‌میلیون و ۸۱۶ هزار نفر از خانوارهای دهک یک تا سه که معادل ۱۴ درصد خانوارهای واقع در این دهک‌هاست، تحت‌پوشش دو نهاد حمایتی یعنی کمیته امداد و بهزیستی قرار داشته و ۷۶ درصد یا معادل پنج‌میلیون و ۷۰۸ هزار خانوار واقع در این دهک‌ها خارج از حمایت‌های مادی و معنوی این دو نهاد بوده‌اند. در میان خانوارهای دهک یک تا سه که خارج از چترحمایتی دو نهاد کمیته و بهزیستی قرار داشته‌اند، چهار میلیون و ۶۵۴ هزار خانوار یارانه‌بگیر بوده اما در کمال تعجب یک‌میلیون و ۵۴ هزار خانوار نه یارانه داشته و نه تحت حمایت بوده‌اند.
اما آمار قابل‌تامل و تاسف‌بار دیگر اینکه طی بررسی صورت‌گرفته با آزمون وسع پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان از خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی، ۱۷۱ هزار خانوار تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی و ۲۰۵ هزار و ۶۹۷ خانوار (معادل بیش از ۲۱ درصد خانوارهای تحت پوشش سازمان بهزیستی) جزء خانوارهای دهک‌های بالای اقتصادی یعنی دهک‌های هفت تا ۱۰ بوده‌اند.
همچنین دهک‌بندی صورت‌گرفته در پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان مبتنی بر واریز و برداشت از کارت خانوارهای کشور، نشان داد که ۵۷ درصد خانوار معلولان پنج دهک پایین تحت‌پوشش سازمان بهزیستی، مستمری دریافت می‌کنند. به‌علاوه بررسی‌ها نشان می‌دهد که ۵۱ درصد معلولان پنج‌دهک بالای تحت‌پوشش این سازمان نیز در زمره مستمری‌بگیران قرار دارند؛ مورد اول به‌معنای خطای طرد و مورد دوم به‌معنای خطای شمول است.
مدیران دولتی یکی از عاملان تداوم فقر
در حوزه اجرا یعنی اجرای سیاست‌های فقرزدایی، مشکلات اساسی‌ای وجود دارد که در بخش قبل صرفا به مساله شناسایی پرداخته شد. در اینجا باید اضافه کنیم اگرچه به‌منظور افزایش کارآمدی در حوزه تشخیص، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی براساس بند «م» ماده۱۶ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب۱۳۸۳ از سال۱۳۹۳ به‌بعد اقدام به راه‌اندازی پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان کرده است؛ اما با وجود همه تلاش‌ها، همچنان در برخی حوزه‌ها تقسیم کار روشنی میان نهادهای حمایتی در زمینه تشخیص وجود ندارد. لازم به ذکر است براساس اقدامات وزارت رفاه ذیل همین پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان، با تجمیع اطلاعات اقتصادی-اجتماعی مردم در این پایگاه، هر ایرانی دارای یک شناسنامه اقتصادی-اجتماعی مبتنی‌بر اطلاعات ثبتی و روزآمد موجود در سازمان‌ها و دستگاه‌های مختلف است که گفته می‌شود اگر مدیران دولتی همکاری لازم را درجهت ارائه اطلاعات دقیق از خانوارهای ایرانی را به این سامانه ارائه دهند، با استفاده از اطلاعات این پایگاه می‌توان به کارآمدترین شکل ممکن به شناسایی و استحقاق‌سنجی اقشار کم‌بضاعت و گسترش پوشش‌های حمایتی این اقشار به‌صورت هدفمند نائل شد. آن‌طور که مسئولان وزارت رفاه می‌گویند، با وجود دستاوردهای قابل‌قبول در نظام تشخیص فعلی مشکلاتی وجود دارد: برخی سازمان‌ها از ارائه داده‌های درخواستی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خودداری می‌کنند، برخی سازمان‌ها داده‌های خود را براساس فرمت مورد توافق با این وزارتخانه ارائه نکرده یا داده‌های درخواستی را به‌صورت منظم به‌روزرسانی نمی‌کنند. نبود برخی زیرساخت‌های اساسی برای پایگاه اطلاعاتی نظیر ثبت خانوار به‌صورت متفاوت در سازمان‌های مختلف، عدم تطبیق هر کدملی با یک شماره موبایل رسمی و یک کدپستی واحد و عدم امکان رصد اعضای خانوار یک فرد با استفاده از کدملی وی، از مشکلات مهم اطلاعات ارائه‌شده به این پایگاه اطلاعات رفاهی محسوب می‌شود.
پس از مساله شناسایی که مرحله اول اجرای سیاست‌های رفاهی است، مورد دوم درخصوص ناکارآمدی سیاست‌های رفاهی، مشکل تصمیم‌گیری برای سیاست‌های رفاهی مناسب و بودجه‌ریزی کارآمد است. مورد سوم سازمان‌دهی و اجرا و مورد چهارم ارزیابی اثرات و پیامدهای سیاست‌های رفاهی است. آمارها و بررسی‌های نهادهای پژوهشی نشان می‌دهد شوربختانه سیاست‌های رفاهی کشور در هیچ‌کدام از این سه بخش همانند بخش شناسایی موفق نبوده‌اند.
همپوشانی در نظام اجرایی کشور، به‌طور معمول مشاهده می‌شود ولی این موضوع در ارتباط با موضوع رفاه اجتماعی که دارای بازیگران سیاستی متنوع و متکثر است، به‌مراتب بیشتر مشهود است. برای نمونه، در حال حاضر کمیته امداد درحالی به‌عنوان نهاد حاکمیتی در حوزه فقرزدایی فعالیت می‌کند که ما یک برنامه جامع فقرزدایی در کشور هم نداریم. از این منظر اقدامات مربوط به فقرزدایی به‌صورت برنامه‌های جزیره‌ای و پراکنده در نهادهای مختلفی همچون بهزیستی، کمیته امداد امام‌خمینی(ره)، آستان قدس رضوی، وزارت بهداشت، وزارت آموزش‌وپرورش، سازمان هدفمندی یارانه‌ها، وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی، بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی و… انجام می‌شود. این درحالی است که تجربه کشورهای مختلف وجود یک برنامه جامع با مشارکت نهادهای مختلف را برای توفیق برنامه‌های رفع فقر تاکید می‌کند. توجه داشته باشیم درحال حاضر انبوه خیریه‌ها در کشور وجود دارد که اگرچه متولیان بسیاری از آنها همه زندگی خود و خانواده را صرف خدمت به افراد کمتر برخوردار می‌کنند؛ اما نکته قابل‌تامل اینکه ممکن است به‌جهت نبود یک سازمان هماهنگ‌کننده، اقدامات نهادهای مختلف و ازجمله همین خیریه‌ها در برخی جاها باهم همپوشانی داشته باشند و در سوی دیگر بسیاری از افرادی که درگیر فقر هستند، از این خدمات بی‌بهره بمانند. مجموع این وضعیت موجب‌شده تصمیم‌گیری برای سیاست‌های رفاهی مناسب و بودجه‌ریزی ناکارآمد باشد، سازمان‌دهی و اجرای سیاست‌های رفاهی به شکل ناهماهنگ پیش برود و درنتیجه ارزیابی اثرات و پیامدهای سیاست‌های رفاهی نیز غیرممکن شود.
